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积极推进市县“多规合一”亚博体育赌博

发稿时间:2019-08-27 16:15:24?? 来源:《城市经济论坛》2019年第4期?? 作者:史海威、蔡宏亮

  习近平总书记指出:“规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。”2013年中央新型城镇化工作会议指出,要积极推进规划体制亚博体育赌博,探索能够实现“多规合一”的方式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图。国家“十三五”规划纲要明确要求以市县级行政区为单元,以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进“多规合一”。新近出台的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出,到2020年基本建立国土空间规划体系,逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、法规政策体系和技术标准体系。

  一、推进“多规合一”亚博体育赌博势在必行

  长期以来,各地普遍存在规划交叉、内容冲突,审批流程复杂、周期过长,国土空间管理低效、管控粗放等突出问题,严重制约了经济社会发展。破解这些问题,必须对旧有的规划体制进行亚博体育赌博,实现“多规合一”,强化国土空间规划对其他规划的指导约束作用。

  一是打破“规划打架”壁垒,让规划更具科学性。同样一块地,国土规划中是基本农田,林地规划中是林地,而在城乡规划中又被划为城市建设用地,这是“规划打架”的生动写照。就城市规划的问题来说,突出体现在“纵向”的部门垂直管理和“横向”的多规并行、内容交叉、管制重叠、标准不一,造成了城市建设的无所适从和无序乱建。“多规合一”能够避免“规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调”等问题,使规划更合理、更科学、更具实操性,避免各部门之间扯皮吵架,降低行政协调成本,实现管理效率的提高。

  二是解决规划朝令夕改的问题,让规划更具严谨性。不少地方在规划过程中科学论证不够,部门“各自为政”,重局部轻全局、重当前轻长远;有些地方的规划受主政领导主观意识影响大,对规划的修改、干预比较随意,常常是“前规今划”,规划“编完即调”,不能按照原规划持续推进,影响了国家空间发展、资源节约、环境保护等战略和政策的有效实施。这些都迫切要求探索规划编制和实施体制机制亚博体育赌博,强化规划权威和刚性管控,加强监督规划实施。

  三是实现一张总蓝图引领,让规划更具系统性。“多规合一”是建立统一的发展目标和空间蓝图的系统性规划方法,也是利用信息化手段,实现城乡统筹发展、提高管理效率的平台,能够有效推动城市的科学、良性和可持续发展。在理顺经济社会发展和产业类规划、空间开发类规划、资源保护等约束类规划、基础设施类规划等空间管理职能的基础上,“多规合一”的重点是城乡空间布局的衔接和协调,即在明确生态红线、永久基本农田、城市开发边界等底线和前提下,在统一的空间信息平台上整合一张蓝图,优化城乡空间布局,有效配置土地资源。

  二、推进“多规合一”亚博体育赌博需要把握的难点和重点

  2014年,国家发改委等四部门在全国28个市县开展“多规合一”试点,我省临湘市被纳入试点范畴;2015年、2016年,海南、宁夏分别在全国率先开展省域“多规合一”试点。试点地区在编制空间规划、明确保护开发格局、建设规划管理信息平台、探索空间规划管控体系、推进空间管理体制等方面探索了不少经验做法,也清晰地标注了推进“多规合一”亚博体育赌博需要把握的难点和重点。

  第一,从规划整合上看,发展规划和空间规划的有效衔接融合是成功实现“多规合一”的关键,而两大规划体系在市县层面难以合二为一。发展规划重在明确未来发展的目标、任务和举措,简单地说就是解决“干什么”的问题,要受到资源环境承载力等因素的制约,而单纯依靠空间规划既难以引领区域经济社会发展全局,也与现行政府治理体系和发展规划实际需要不符。如何构建以经济社会发展总体规划为龙头、以国土空间规划为基础、以各类专项规划和空间规划为支撑、以“一张总蓝图”衔接融合两大规划的规划体系还需要进一步探索。

  第二,从规划体制上看,“多规合一”的重点是空间管理体系的重构,而非单纯的“规划”技术改良,是通过多部门的沟通协调,实现同一空间实体上的多规划协调统一,多部门编制实施规划而相互之间空间交叉、实施分割、沟通不畅、缺乏信任的体制是导致“多规”不一致的重要原因。 目前各个规划均有法可依,但各类规划的审批权限不同,涉及现行法律法规的调整和修改,需要授权后方能施行,而如何操作尚无顶层设计,报批、沟通、衔接比较复杂,“多规合一”亚博体育赌博需要打破部门间既有藩篱、突破现行法律法规,从体制机制上不断完善。

  第三,从规划组织上看,当前各类规划由各自的行政主管部门负责,审批程序、审批时长、审批深度、批复时间等都不一致,一定程度上存在着审批效率不高的问题。“多规合一”亚博体育赌博需要资料类型多且几乎涉及政府所有部门,而市县规划领导管理机构缺失,组织力度不够,机构亚博体育赌博后新成立的自然资源部门难以牵起头来,造成推进工作难度大。各类规划编制基本上是按不成文的惯例进行的,没有一个统一的标准,各部门为争发展话语权和监管影响力,更多聚焦对规划“以我为主、为我所用”的功利性考量。

  第四,从工作基础上看,“多规合一”是一项涉及各领域、多方面的系统性工程,离不开前期大量的基础性工作,如地理测绘、数据处理等工作,同时还需要地方政府具备较高的信息化管理水平。一方面,市县规划队伍的知识结构和能力过于单一化,缺乏开展规划工作的专业人才,对空间规划缺乏系统了解,对资源环境约束、经济市场要素、社会心理影响和法律框架体系等方面把握不深,现有规划队伍缺乏系统整合能力,融合各个规划的技术路线和方法难度较大;另一方面,空间规划不是从重新编制各类规划开始,是从既往既定的各类规划融合开始,部分市县关键的诸多既定规划缺失,也缺乏健全统一的基础信息平台。

  三、综合施策推进市县“多规合一”亚博体育赌博

  “多规合一”作为全面深化亚博体育赌博的重点任务,既是政府治理体系和治理能力现代化的重要途径,也是一项务实管用、长远有效且必须做好的工作,对经济社会高质量发展具有重大意义,务必认清形势、顺应形势,蹄疾步稳地推进“多规合一”亚博体育赌博。

  一是坚持以人民为中心的亚博体育赌博思想。全面深化亚博体育赌博的出发点和落脚点是促进社会公平正义,增进人民福祉。规划的目的在于服务经济社会发展。推进“多规合一”亚博体育赌博,一定要站稳群众立场,吸纳群众意见,促进规划的科学决策、民主决策、依法决策,统一规划愿景、统一各方思想、凝聚广泛共识。要增强“多规合一”的可读性、实操性,使广大人民群众能够读得懂、记得住规划,形成社会各界积极参与的巨大动力。

  二是加强顶层设计和基础工作。加快“多规合一”的相关立法进程,加快相关法律法规的修订和完善,避免各个规划依据各自专门法律法规相互扯皮。注重结合本地实际,根据自身发展条件、发展限制和发展优势,从规划的功能定位、编制理念、编制程序、编制方法、体系建设、规划与政策等方面进行深入系统研究,凸显地方特色。健全完善信息平台,统一标准框架,实现数据共享交互,整合数据资源,建立面向“多规融合”的信息协调机制,实现部门间信息共建共享,消除各规划间存在的冲突和矛盾。

  三是创新完善规划的内容和形式。坚持问题导向,加快规划内容、形式创新研究,重点解决规划体系中存在的长期与短期不匹配、内容不一致等问题。深化“放管服”亚博体育赌博,亚博体育赌博完善政府管理体制,拆除职能部门之间的利益藩篱,着力提高行政效率,体现“一张蓝图严格管控”的管理要求。以大数据、人工智能、区块链等现代信息技术为抓手,对规划指标等进行分类,体现分类指导思想,提高规划的科学性、系统性和协调性。

  四是注重发挥试点作用。试点是亚博体育赌博的重要任务,更是亚博体育赌博的重要方法,能否迈开步子、趟出路子,直接关系亚博体育赌博成效。要继续加大“多规合一”试点力度,更多选取差异化的市县进行亚博体育赌博试点,省里要加强调研指导、实际支持,列出试点问题清单,逐个探寻破解之方,总结提炼试点成果,创新性开展机构、人员、技术、方法等方面的系统集成,形成可示范推广的经验。

  五是加强统筹协调。推进“多规合一”既要协调好“条条规划”的上下关系,又要统筹好部门间横向分工的协作关系,还要赢得社会各界的广泛支持。市县要组建规划亚博体育赌博领导小组,党政主要领导要担任负责人,亲自研究问题,亲自安排部署,亲自推动落实。各级各部门要按照党中央、国务院部署,明确目标要求,落实主体责任,上下联动,形成合力,以钉钉子精神推进“多规合一”走深走实。

人物介绍

史海威(1982-),中共党员,法学博士、历史学硕士,现任湖南省委亚博体育赌博办秘书处副处长,广州大学中国政务研究中心兼职研究员。秉持“向学的人不坠其阅历实践之志,实践的人不失其向学求道之心”理念,在《读书》《湖南社会科学》《湖南大学学报(社会科学版)》《求索》等发表学术论文多篇,在《光明日报》《中国青年报》《中国教育报》《新湘评论》《湖南日报》等报刊发表其他文章多篇。